“十四五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策完善策略

        （一）在頂層設(shè)計(jì)上轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展以往的規(guī)劃在頂層設(shè)計(jì)的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實(shí)際上是“城市主導(dǎo)、農(nóng)村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、民主政治、文化活力、社會(huì)治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制和政策體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)、一體化管護(hù)、一體化運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)是讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農(nóng)民的“十大權(quán)利”，即保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，以及城鄉(xiāng)融合過(guò)程中的人身財(cái)產(chǎn)安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權(quán)利。

        （三）實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金集約化和市場(chǎng)化使用以往的規(guī)劃主要依靠補(bǔ)貼、投資和工程項(xiàng)目等大幅增加財(cái)政投入。

        2003—2015年，國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)林水事務(wù)年均遞增速度曾經(jīng)達(dá)到21.2%。但是，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下。“十四五”期間，減稅降費(fèi)政策效應(yīng)會(huì)大概率地進(jìn)一步釋放，民生領(lǐng)域仍然需要財(cái)政資金補(bǔ)短板，其他多元化財(cái)政投入需求巨大。

        （四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行以往規(guī)劃的目標(biāo)主要是支持農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增加。

       例如，農(nóng)業(yè)部門一度把糧食年度產(chǎn)量作為績(jī)效考核的主要指標(biāo)。這就造成無(wú)論是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，還是農(nóng)業(yè)投資，其政策作用機(jī)制主要是鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體增加資源要素投入。從財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補(bǔ)貼仍然占到農(nóng)業(yè)公共財(cái)政支出的20%以上。而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼一度在1%以下，農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與利用補(bǔ)貼是“十二五”之后才逐步增加的。新時(shí)代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農(nóng)產(chǎn)品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的食品。另一方面，則需要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行，尤其是需要促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應(yīng)當(dāng)支持農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進(jìn)入后備耕地。

        （五）統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)資源、市場(chǎng)、制度以往的農(nóng)業(yè)支持政策主要立足國(guó)內(nèi)，對(duì)國(guó)際規(guī)則參與得較少。

       當(dāng)前世界面臨著“百年未有之大變局”，國(guó)際格局和政治力量對(duì)比加速演變，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入再平衡時(shí)期，傳統(tǒng)國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則加速重構(gòu)，我國(guó)面臨大國(guó)戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)總量剛性增長(zhǎng)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)由過(guò)去的谷物消費(fèi)為主快速升級(jí)到高級(jí)植物纖維、動(dòng)物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導(dǎo)致原料消耗增長(zhǎng)。盡管農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步增產(chǎn)效應(yīng)已經(jīng)一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)增長(zhǎng)的追趕，但是受到國(guó)內(nèi)耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國(guó)外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)虛擬土地貿(mào)易模型計(jì)算，2017年中國(guó)農(nóng)作物播種面積25億畝，而進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品折算耕地超過(guò)12億畝。另外根據(jù)虛擬水貿(mào)易模型計(jì)算，2015年中國(guó)進(jìn)口糧食相當(dāng)于凈進(jìn)口了2005億噸淡水資源。既然相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口不可避免，那么就需要適應(yīng)這一趨勢(shì)。“十四五”時(shí)期則需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)資源、市場(chǎng)、制度，根據(jù)土地和淡水資源來(lái)合理布局農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源，以市場(chǎng)需求的力量驅(qū)動(dòng)國(guó)內(nèi)外資源為我所用。在國(guó)際農(nóng)業(yè)合作的過(guò)程中，更多地參與推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和多邊體制改革。

        （六）更加依靠信息化技術(shù)促進(jìn)政策落地以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。

       從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，“自上而下”需要有相應(yīng)的行政體制的保障，而這很可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過(guò)高。實(shí)際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對(duì)接。涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)劃和政策落地，經(jīng)常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實(shí)、經(jīng)過(guò)縣（市、區(qū)）、再到省（區(qū)、市）層層上報(bào)。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術(shù)深刻改變了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也改進(jìn)了政策執(zhí)行和落實(shí)的方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性，但是在手段上可以更加依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)產(chǎn)品電商的質(zhì)量安全控制方面具有非常好的前景，每個(gè)環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品投入都會(huì)在線形成“記賬本”，從而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯。但是，以信息化手段促進(jìn)政策落實(shí)，需要考慮技術(shù)使用的成本收益。